KI-støttet oppsummering:

• Sjøsikkerhetsanalysen ble igangsatt for å sikre et godt grunnlag for fremtidige sjøsikkerhetstiltak i norske farvann.
• Skipstrafikken økte med 7 prosent fra 2014 til 2022, spesielt innen fiskeri og cruise.
• Alvorlige navigasjonsulykker har gått ned, men antallet mindre alvorlige hendelser har økt de siste årene.
• Økningen i mindre alvorlige ulykker kan delvis tilskrives bedre innrapportering.
• Grunnstøtinger er den mest hyppige ulykkestypen, særlig for fartøy under 70 meter.
• Menneskelige feil som manglende ruteplanlegging og brudd på prosedyrer er hovedårsakene til navigasjonsulykker.
• Trendanalysen viser at teknologiutvikling, cyberrisiko og økt utnyttelse av havområder vil kunne kreve nye sjøsikkerhetstiltak.
• Kystverket anbefaler vedlikehold av eksisterende sjøsikkerhetstiltak og utvikling av nye for å møte fremtidige utfordringer.

Bakgrunn

Sjøtransport og annen ferdsel i norske farvann er viktig for Norge. Kystverket jobber kontinuerlig for en effektiv sjøtransport med høy grad av sikkerhet og pålitelighet, og sjøtransporten er i dag en trygg transportform.

For å sikre et nødvendig beslutningsgrunnlag de kommende årene for dimensjoneringen av den forebyggende sjøsikkerheten, og prioriteringen av ulike typer sjøsikkerhetstiltak i ulike geografiske områder, ble det i 2022 besluttet å igangsette et arbeid med å utarbeide en ny helhetlig sjøsikkerhetsanalyse for norske farvann.

«Sjøsikkerhetsanalysen 2022» er ingen enkeltanalyse, men et samlebegrep for en rekke delanalyser som har inngått i arbeidet. De siste delrapportene ble levert i november 2023, og datagrunnlaget er primært fra den forrige sjøsikkerhetsanalysen fra 2014 og frem til og med 2022. DNV har vært benyttet som konsulent i arbeidet.

Økt skipstrafikk i perioden 2014–2022

AIS-data viser stor økning i utseilt distanse innen fiskeri, hovedsakelig med fiskefartøy, men også brønnfartøy og annen aktivitet knyttet til fiskeoppdrett. Cruiseskip har også hatt en stor økning siden nedgangen under pandemien.

Analyser av den samlede mengden utseilt distanse i norske farvann, viser at trafikkmengden totalt sett har økt med 7 prosent mellom 2014 og 2022.

Det er fortsatt passasjerskip, fiskefartøy og stykkgodsskip som er de skipstypene som står for den største andelen av utseilt distanse i norske farvann. Disse skipstypene representerer majoriteten av skipstrafikken i Norge, som følge av fergetrafikk, eksportindustri og fiske som alle er sentrale aktiviteter.

Det er observert størst økning, målt i absoluttverdi, for fiskefartøy, cruiseskip og «andre aktiviteter», som vist i figur 1. For sistnevnte, er det funnet at mesteparten av denne økningen knyttes til brønnfartøy og annen aktivitet knyttet til fiskeoppdrett. Cruiseskip hadde en nedgang i 2020–2021 grunnet Covid-19 pandemien, men er nå tilbake for fullt, og viser en tilnærmet dobling siden 2014.

Færre alvorlige, men flere mindre alvorlige navigasjonsulykker

Ulykkesstatistikken viser en positiv trend for de alvorlige navigasjonsulykkene over hele perioden, men det totale antallet navigasjonsulykker styres av de mindre alvorlige hendelsene som har hatt en negativ utvikling de siste årene.

Økning i mindre alvorlige hendelser

Frem til 2005 viser statistikken en jevn nedgang i det registrerte totale antall navigasjonsulykker. Fra 2006 til 2009 viser statistikken en økning, hvor det deretter har vært en utflating. Fra 2019 har det derimot vært en jevn økning i registrerte ulykker frem til i dag (ref. figur 2). Det er de mindre alvorlige navigasjonsulykkene, med liten eller ingen fartøyskade, som har vært, og fortsatt er dominerende (ca. 70 prosent av det totale antall navigasjonsulykker), og som derfor i stor grad er styrende for utviklingen i totale antall navigasjonsulykker.

Økt fokus på innrapportering av ulykker

Om økningen skyldes faktisk økt hyppighet av ulykker, eller om årsaken kan tilskrives bedre innrapportering av ulykker, er usikkert. I perioden har det imidlertid vært endringer i Sjøfartsdirektoratets database over ulykker, og et økt fokus på innrapportering av hendelser uansett alvorlighetsgrad. Det er derfor mye som tyder på at økningen av mindre alvorlige navigasjonsulykker kan tilskrives dette. Enhver økning i antall årlige ulykker bør likevel tas på alvor, og ikke umiddelbart avskrives som bedre innrapportering.

Positiv trend for alvorlige hendelser

Ser vi utelukkende på de alvorlige navigasjonsulykkene, med alvorlig skade (totalskadet eller sunket), viser statistikken en meget positiv utvikling i antall årlige ulykker. Det var seks alvorlige navigasjonsulykker i 2022, sammenlignet med 78 i 1982. Det er også disse tallene det er heftet minst usikkerhet med, ettersom de aller fleste alvorlige skipsulykker blir registrert og er kjent gjennom media, og dermed registrert av Sjøfartsdirektoratet.

Stor økning i kategorien «andre aktiviteter»

Skipstypene som har høyest hyppighet av grunnstøtingsulykker er fiskefartøy, «andre aktiviteter», passasjerskip og stykkgodsskip (ref. figur 3). Det er kategorien «andre aktiviteter» som har økt mest, og inkluderer hovedsakelig brønnfartøy og arbeidsbåter.Ser man på grunnstøtingene i forhold til aktivitetsnivå, målt i utseilt distanse, viser det seg at bulkskip har flest grunnstøtinger per utseilt distanse. Fiskefartøy og «andre aktiviteter» kommer som nummer to og tre på listen, mens passasjerskip kommer lenger ned, dvs. har færre grunnstøtinger per utseilt nautisk mil. 80 prosent av grunnstøtingene i norske farvann er med fartøy under 70 m, 15 prosent med fartøy 70–100 m og 4 prosent med fartøy 100–150 m. Kun 1 prosent inntreffer med fartøy over 150 m.

Færre hendelser med utslipp av miljøfarlig last eller bunkers

Siden 90-tallet har det vært svært få ulykker i norske farvann som medfører et større utslipp av oljelaster og bunkers.

Grunnstøting er den klart hyppigst forekommende ulykkestypen blant utslippsulykkene både for små og større utslipp. Det har imidlertid ikke vært en navigasjonsulykke i norsk farvann med utslipp på mer enn 50 tonn siden lasteskipene Full City og Godafoss grunnstøtte i henholdsvis 2009 og 2011.

De stort sett lave utslippene kan skyldes tilfeldigheter, men også at Kystverket systematisk har gjennomført tiltak som reduserer sannsynligheten for at drivende skip treffer land.

Manglende risikostyring i navigasjonsprosesser

Resultatene fra årsaksanalysen 2022 er langt på vei sammenfallende med årsaksanalysen fra 2014. Menneskelig handling, herunder feil navigering, brudd på prosedyrer, tilfeller der navigatør sovner på vakt, samt at vær-/sjøforhold ikke er tilstrekkelig tatt høyde for, utgjør fremdeles de dominerende direkte årsakene bak grunnstøtinger og kollisjoner.

En god forståelse av årsakene til ulykker er viktig for å sikre at de maritime myndighetene tar i bruk de virkemidler/tiltak som direkte bidrar som en barriere på de dominerende årsakene som kommer frem i hendelsesforløpet til ulykker. Det er også sentralt i arbeidet med å beregne virkningen av de ulike sjøsikkerhetstiltakene. Følgelig, får det også betydning for beregningen av den samfunnsøkonomiske nytteverdien av sjøsikkerhetstiltak.

I arbeidet med Sjøsikkerhetsanalysen 2022, har DNV gjennomført en årsaksanalyse av grunnstøtinger og kollisjoner i norske farvann. Analysen gir en forståelse av hvilke årsaker, i et samspill mellom menneskelige, tekniske og organisatoriske forhold, som fører til ulykker i norske farvann.

Analysen består av en kvalitativ del som baserer deg på en grundig videre analyse av 57 hendelsesrapporter fra Statens Havarikommisjon (SHK) og Kystverket. Den består også av en kvantitativ del der 680 hendelser i Sjøfartsdirektoratets ulykkesdatabase (SDU) er analysert.

Direkte årsaker til navigasjonsulykker

Kombinasjonen av den statistiske analysen og den kvalitative analysen, viser at det er «handlinger» og de menneskelige faktorene bak, som spiller størst rolle i å forklare årsaksforholdene bak grunnstøtinger og kollisjoner. Resultatene fra den kvalitative og kvantitative analysen er sammenfallende og helt entydige, og samsvarer også godt med resultatene i årsaksanalysen fra 2014. «Mangelfull eller manglende ruteplanlegging» bidrar vesentlig, ofte i kombinasjon med at «prosedyrer/krav» ikke er fulgt, og at «vær/sjøforhold» ikke er tilstrekkelig tatt høyde for. Tekniske/eksterne forhold (utover vær-/sjøforhold) utgjør en mindre del av årsaksbildet under direkte årsaker.

Bakenforliggende årsaker

Årsakene til at det blir utført handlinger som får et uønsket utfall, kan i hovedsak forklares med at navigatør/broteam ikke har tilstrekkelig situasjons-/risikoforståelse, kombinert med at det er andre oppgaver/forhold som opptar mental kapasitet, og at prosedyreverk enten er utilstrekkelig eller mangelfullt iverksatt. Andre forklaringer finner man i mangler knyttet til opplæring og samhandling, og som påvirker evnen til å etablere tilstrekkelig situasjons-/risikoforståelse. I den kvantitative analysen ser man også at den dominerende kategorien av indirekte eller bakenforliggende årsaker er uoppmerksomhet.

Årsakssammenhenger

Analysen viser at menneskelige handlinger er en dominerende direkte årsak til ulykker. Dette samsvarer med det som lenge har vært en anerkjennelse innen forskning og ulykkesgranskning. Dette handler imidlertid ikke om en forståelse av menneskelig handling som den «eneste» årsaken, men som en naturlig del av alle hendelser hvor mennesker er involvert. «Sovnet på vakt» har f.eks. ofte blitt rapportert som årsak til ulykker, men er sjelden en årsak alene.

Vurdering og anbefaling

Årsaksanalysen har vist, sammen med analysen av ulykkesstatistikk, at de eksisterende tiltakene har hatt en god virkning frem til nå, og at de også vil være viktige i fremtiden. Det er derfor nærliggende å anta at det kan bli utfordrende å redusere noe på dagens sjøsikkerhetstiltak uten at man har fått utviklet nye sjøsikkerhetstiltak som kan erstatte virkningen som disse har. Men det er uansett avhengig av hvilket risikonivå som kan aksepteres.

Kystverket legger til grunn en nullvisjon når det gjelder tap av menneskeliv, og ellers det nåværende konkrete mål om at sjøsikkerhetsnivået skal opprettholdes eller forbedres. Med dette som utgangspunkt, vil Kystverket i arbeidet med å utvikle og pilotere nye sjøsikkerhetstiltak, anbefale å prioritere tiltak som vurderes å ha størst virkning på de dominerende årsaksfaktorene i norske sjøområder. Dette gjenspeiles også i Kystverkets forslag til prioriteringer i NTP 2025–2036.

Trender og utvikling

Trendanalysen peker på flere trender og forhold som kan påvirke sjøsikkerheten både positivt og negativt i årene som kommer. Rapporten omhandler blant annet avkarbonisering, teknologiutvikling/digitalisering, cyberrisiko, økt utnyttelse av havområder, og globale kriser. Oppsummert viser det at Norge som en stor havnasjon, og med en betydelig maritim industri, må ha en plan på de fremtidige utfordringene og mulighetene som dette innebærer, og gjennom samarbeid mellom myndigheter og næringen finne frem til gode løsninger. Kystverket vil være en viktig aktør i dette arbeidet, og det at andre typer tiltak enn de tradisjonelle også er aktuelt, vil innebære en stor grad av pilotering ettersom mange av løsningene må utvikles.

Flere av faktorene i Trendanalysen, peker på at en større overvåkning og kontroll av skipstrafikken kan bli nødvendig. Ikke bare ut fra et sjøsikkerhetsperspektiv, men også med tanke på arbeidet med avkarbonisering, automatisering/digitalisering og samfunnsikkerhetsmessige problemstillinger.

En økt overvåkning og kontroll av skipstrafikken krever forholdsvis store investeringer i infrastruktur på sensorsiden. Samtidig vil det være mulig å gjennomføre en økt overvåkning og kontroll av skipstrafikken gjennom større bruk av maskinlæring og algoritmer som automatisk detekterer avvik. Dette bør gjøre det mulig å gjennomføre en slik satsning med tilnærmet samme bemanning på personellsiden som i dag.

Ettersom overvåkning av skipstrafikk har samfunnsmessige nyttevirkninger, også utenfor transportsektoren, må det reises spørsmål ved hvordan dette best kan organiseres uten å bygge opp parallelle kapasiteter. En mer koordinert utbygging av overvåkningskapasiteter, vil bidra til å gi en økt samfunnsøkonomisk nytteverdi, men fordrer også at andre etater enn dem som i dag inngår i NTP-arbeidet involveres.

Når det gjelder cyberrisiko, og som er omtalt i Trendanalysen, vil Kystverket påpeke at det bør tas med i totalvurderingen at innføring av moderne digitale kommunikasjonssystemer gjennom E-navigasjon vil bidra til å styrke den digitale sikkerheten på skipene. Dette inngår i vurderingene som etaten har gjort i tilknytning til prioriteringsforslaget når det gjelder E-navigasjon i Kystverkets innspill til NTP 2025–2036.

Kystverket vurdere også at det som angår «perfekte stormer» i Trend-analysen, er noe som krever økt oppmerksomhet. Begrepet «perfekte stormer» blir brukt om kjente mulige hendelser med lav sannsynlighet, men som samtidig kan ha store konsekvenser om det inntreffert. For Norge, er det særlig den store økningen i cruisetrafikk som det må følges ekstra nøye med på.

Det vil ikke være mulig å dimensjonere en beredskap som tar høyde for et verstefallscenario med cruiseskip, og man bør derfor vurdere nøye tiltak som kan redusere muligheten ytterligere for at noe slikt skjer. Om verdensarvfjordene blir stengt for enkelte cruiseskip, vil en naturlig konsekvens være at de velger andre områder å seile til – områder som kanskje er mer krevende å seile i, og med en tilhørende høyere sannsynlighet for en ulykke. Da må det også vurderes nærmere behov for å innføre avbøtende tiltak som kan motvirke en eventuell risikoøkning.

Kystverkets foreløpige konklusjoner og forslag til prioriteringer

Arbeidet med Sjøsikkerhetsanalysen 2022 har oppdatert kunnskapsgrunnlaget som etaten trenger i det kontinuerlige arbeidet med å forbedre sjøsikkerheten i norske farvann.

Generelt viser Sjøsikkerhetsanalysen 2022 at sjøsikkerhetsnivået er høyt, og at det forventes en ytterligere nedgang i antall navigasjonsulykker i norske sjøområder med de allerede vedtatte tiltak. Imidlertid forutsetter dette, og viser viktigheten av, en opprettholdelse av dagens sjøsikkerhetstiltak gjennom vedlikehold og nødvendige fornyelser/oppgraderinger.

Mange av anbefalingene fra DNV, er basert på funn fra Interessentanalysen. Det er positivt, da det alltid vil være viktig for Kystverket å lytte til våre brukere når sjøsikkerhetstiltak skal utformes og prioriteres. Samtidig ser vi et behov for å gi seilende navigatører bedre informasjon om de funn om årsaker til ulykker som er avdekket i arbeidet med Sjøsikkerhetsanalysen 2022. Dette for at de kan ta det med seg i planleggingsarbeidet om bord, men også for å gi en bedre forståelse for noen av de prioriteringer som etaten muligens må gjøre i de nærmeste årene.

Sluttrapporten fra DNV med anbefalinger til Kystverket, gir anbefalinger om farledstiltak og navigasjonsinnretninger, overvåkning av sjøtrafikk, losing, digitale tjenester og Kystverkets samarbeid med eksterne. En god del av forslagene har en lav kostnad, eller er en naturlig videreutvikling av det som finansieres gjennom det ordinære driftsbudsjettet.

Når det gjelder utviklingen av nye sjøsikkerhetstiltak, eller forbedringer og utvidelser av eksisterende, så er større automatisert risikoovervåkning med ny teknologi, E-navigasjon, merketiltak og utvidelse av VTS tjenesteområder noen av anbefalingene som er omtalt.

Overvåkning og kontroll er viktig for å ha god kontroll med skipstrafikken, og viser seg å ha stor effekt på å avverge ulykker. Det samme gjelder ulike former for regulering av skipstrafikken (mer styring), for eksempel gjennom økt bruk av rutetiltak eller værbegrensninger. Begge typer tiltak bidrar positivt til å påvirke mange av de dominerende årsaksfaktorene til navigasjonsulykker. I tillegg, er dette sjøsikkerhetstiltak som brukerne rangerer høyt, eller ønsker mer av, i tilbakemeldingene fra interessentanalysen.

Trendanalysen peker, i tillegg, på mange andre faktorer som gjør at en større overvåkning og kontroll av skipstrafikken kan bli nødvendig. Ikke bare ut fra et sjøsikkerhetsperspektiv, men også med tanke på arbeidet med avkarbonisering, automatisering/digitalisering og samfunnsikkerhetsmessige problemstillinger.

En økt overvåkning og kontroll av skipstrafikken krever forholdsvis store investeringer i infrastruktur på sensorsiden. Samtidig vil det være mulig å gjennomføre en økt overvåkning og kontroll av skipstrafikken gjennom større bruk av maskinlæring og algoritmer som automatisk detekterer avvik. Dette bør gjøre det mulig å gjennomføre en slik satsning med tilnærmet samme bemanning på personellsiden som i dag.

Overvåkning av skipstrafikk har mange samfunnsmessige nyttevirkninger, også for andre etater enn de rent transportfaglige. Disse nyttevirkningen er ikke prissatt, og bør også tas med i kostnadsvurderingene. I tillegg, må det reises spørsmål ved hvordan dette best kan organiseres uten å bygge opp parallelle kapasiteter.

Oppsummert tilsier resultatene fra Sjøsikkerhetsanalysen 2022, at det ikke foreligger noe behov for å rasjonalisere bort noen av dagens sjøsikkerhetstiltak. Tvert imot, så synes det viktig å bygge videre på dagens sjøsikkerhetstiltak, og ha fokus på hvordan tiltakene kan forbedres for å møte fremtidige utfordringer. I tillegg bør man også øke innsatsen på utviklingen av nye sjøsikkerhetstiltak, som i fremtiden muligens kan avløse/erstatte noen av dagens tiltak.

Basert på forutnevnte, og Sjøsikkerhetsanalysen 2022 i sin helhet, så anbefaler Kystverket å ha vedlikeholdet og nødvendige fornyelser av dagens sjøsikkerhetstjenester, inklusiv gjennomføringen av besluttede nye tiltak, som førsteprioritet. Øvrige prioriteringer, vil være dem som er gitt i etatens forslag til prioriteringer i NTP 2025–2036. Til slutt, vil vi også anbefale å prioritere arbeidet med «lavthengende frukter» som har kommet frem i arbeidet med analysen, så langt som det lar seg gjøre ressursmessig. Blant annet, å se nærmere på mulige regulatoriske tiltak i risikoutsatte områder.

Kystverket ser frem til det videre oppfølgingsarbeidet knyttet til de funn og anbefalinger som har kommet frem i arbeidet med Sjøsikkerhetsanalysen 2022. Det vil bidra til etatens måloppnåelse, og sørge for at et godt sjøsikkerhetsnivå kan ivaretas i overskuelig fremtid.