Havn – beredskap – havneberedskap… Beredskap for (eller mot) hva?

En havn er et logistikknutepunkt. Den er det fysiske punktet der sjø- og landtransport møtes, der ressursene vi henter i og under havet føres i land og der både ilandførte ressurser og annet gods under transport mellomlagres i overgangen mellom transportformer. En havn har spesialtilpasset infrastruktur for at skip skal gå trygt til og fra kai, for at de skal kunne ligge trygt under sitt opphold der, og for at lasting, lossing og lagring skal kunne foregå trygt og effektivt. En stor del av transportarbeidet går sjøveien. Havner er svært viktige for at samfunnet skal kunne fungere.

I kriser og i krig blir effektiv transport enda viktigere. Hurtig fremføring av gods som trengs for å håndtere kriser kan være avgjørende for å begrense skadevirkningene. Samtidig kan det være redusert tilgang til transportressurser, noe som gjør det enda viktigere at de tilgjengelige ressursene er så effektive som mulig. For å sikre dette har vi etablert havneberedskapsmekanismen.

Under den kalde krigen var havneberedskapsmekanismen en innarbeidet ordning der et stort antall kommunale havner hadde planverk for å understøtte alliert mottak. Dagjeldende direktiv for havneberedskapen innebar også at staten overtok styringen av havnene gjennom et system med havnekomiteer der ulike statlige og kommunale organer hadde fast sete. Havnekomiteene hadde myndighet til å styre sine respektive havner. Etter den kalde krigens slutt mistet direktiv for havneberedskapen gradvis aktualitet, og de myndighetsstyrte øvelsene opphørte. Vi gikk inn i dyp fred, og med det forsvant også oppmerksomheten rundt havneberedskap.

Etter angrepet på tvillingtårnene i 2001 ble havnesikringsregimet (ISPS) innført. Tiltakene var lenge innrettet på å motvirke terrorisme, men etablering av en grunnsikring hadde også flere positive effekter. Det hjalp umiddelbart mot hærverk og vinningskriminalitet, men det etablerte også en grunnsikring og en sikringsorganisasjon i havnene.

Etter Russlands hybridoperasjon mot Krim i 2014, med den påfølgende annekteringen og tilstramningen i den sikkerhetspolitiske situasjonen, ble det igjen aktuelt med beredskapstiltak for totalforsvaret. Havneberedskap ble igjen relevant.

Regulatoriske grep

Direktiv for havneberedskapen var forankret i en forskrift fra 1987 som var gradert etter sikkerhetsloven. Forskriften var hjemlet i dagjeldende havnelov fra 1984. Da havneberedskapen skulle revitaliseres var det ganske tidlig klart at det også var behov for regelverksrevisjon. I havne- og farvannsloven av 2019 ble det i tillegg til hjemmelen for havnesikring etablert en egen hjemmel for havneberedskap i § 31. Bestemmelsen er todelt. For det første pålegges havner og havneanlegg en generell plikt til å bistå Forsvaret ved kriser og i krig. Denne plikten gjelder for alle havner og havneanlegg ved kriser og i krig. Videre åpner bestemmelsen for at departementet kan peke ut havner av særlig forsvarsmessig betydning. Disse havnene vil ha plikt til å gjøre forberedende tiltak, utarbeide planverk og øve planverket. Tanken bak denne bestemmelsen er at det er viktig å være forberedt for å kunne håndtere kriser, og at havner som i ulike scenarier vil være sentrale for å understøtte alliert mottak eller andre militære operasjoner derfor bør ha en særskilt plikt til også å forberede seg.

Høsten 2023 gjennomførte Kystverket høring av ny forskrift om havners beredskap og støtte til Forsvaret ved kriser og i krig (havneberedskapsforskriften). Forskriften legger opp til å gi ugraderte føringer for havner av særlig forsvarsmessig betydning slik at det vil være tydelig både for havnene den gjelder og for resten av samfunnet hvilke krav som stilles. Forskriften gjelder for de havnene som er utpekt som havner av særlig forsvarsmessig betydning, og regulerer i hovedsak fem forhold:

• Statlig instruksjonsrett over både offentlige og private utpekte havner
• Prioritet for Forsvaret i de aktuelle havnene og havneanleggene
• Plikt til å utarbeide planverk i samarbeid med Kystverket og Forsvaret
• Deltakelse i et fellesforum med Kystverket og Forsvaret (havneberedskapsutvalget)
• Meldeplikt om mistenkelige forhold

I høringsrunden var det 34 instanser som innga svar, og hovedinntrykket i høringssvarene var at forskriften ble positivt mottatt. Det kom flere forslag til justeringer, og forskriften er nå til behandling i Nærings- og fiskeridepartementet. Såfremt departementets behandling ikke fører til justeringer i forskriften som gjør det nødvendig med ny høring, vil Kystverket starte operasjonaliseringen av forskriften straks den er fastsatt.

Operasjonalisering

Forskriften pålegger plikter til havner av særlig forsvarsmessig betydning, og har en viktig prinsipiell mekanisme ved å åpne for statlig instruksjonsrett over havner. Kystverket mener imidlertid at det er samarbeidet om å få forskriftens bestemmelser om planverk for å understøtte Forsvaret som vil gi de store praktiske effektene. I dette samarbeidet vil vi vekke til live noen av mekanismene som var innarbeidet i direktiv for havneberedskapen og etablere noen nye.

Et sentralt prinsipp i arbeidet med den nye havneberedskapsforskriften var at totalforsvaret er best tjent med at havnenes driftsorganisasjon skulle være mest mulig lik i krig som i fred. Dette er forankret i krisehåndteringsprinsippene (ansvar – likhet – nærhet – samvirke). Forskriften legger opp til at staten skal ha mulighet til å instruere havnene i deres drift for å sikre at Forsvaret og sivilsamfunnets behov dekkes, men driften av havnene skal skje ved bruk av den ordinære ledelsen og driftsorganisasjonen. Den kalde krigens regime med havnekomiteer er dermed fjernet. Koordinering og samhandling som kreves lokalt og regionalt vil da gjøres i de allerede etablerte forumene for krisehåndtering, slik som kommunenes kriseorganisasjoner og fylkesberedskapsråd. I forskriftsutkastet er det statsforvalteren i sine respektive embeter som er gitt instruksjonsrett over havner og havneanlegg, og følgelig vil det være disse som må gi et pålegg dersom det for eksempel er behov for å endre prioriteringen av trafikken i en havn eller å stenge den for sivil trafikk.

Kystverket har myndighetsansvar for havnesikring, og har en veletablert organisasjon som ivaretar dette i tett samarbeid med havnene. Havneberedskap har mange grenseflater mot arbeidet som gjøres med havnesikring, og det er planlagt at det vil være det samme miljøet i Kystverket som vil arbeide med havneberedskapsplanverk og støtte havner av særlig forsvarsmessig betydning med deres arbeid.

I operasjonaliseringen av forskriften vil det være behov for at Kystverket og Forsvaret går i dialog med havner av særlig forsvarsmessig betydning av to årsaker. For det første må havnene det gjelder bli klar over sin rolle og veiledes i gang med å lage planverk for havneberedskapen. Slike planer må blant annet inneholde tiltak for beskyttelse av havnen og fartøyene som anløper havnen, oversikt over hvilke kapabiliteter havnen har og hvordan disse kan brukes for å dekke ulike logistikkbehov i ulike scenarier og en oversikt over hvordan logistikk inn til og ut fra havnen kan gjennomføres på land og sjø. Etter forskriften skal Kystverket gi rammer for planverket som de berørte havnene kan støtte seg på i utarbeidelsen av sin lokale plan. For det andre legger forskriften opp til at havnene av særlig forsvarsmessig betydning skal samles i et nasjonalt nettverk kalt havneberedskapsutvalget. Kystverket og Forsvaret har ansvar for å drive dette i fellesskap. Havneberedskapsutvalget vil være en arena for å utveksle erfaringer, heve kompetansen på havneberedskap for utvalgets medlemmer og for å kunne gjennomføre skrivebordsøvelser. Tanken er at havneberedskapsutvalget vil bidra til å utvikle havneberedskapsordningen, og gjøre det lettere for de berørte havnene å ha dialog med hverandre om dette og ha en arena for å kunne diskutere havneberedskap med Forsvaret og andre relevante aktører på nasjonalt plan.

Kystverket har fått klare signaler på at forskriften blir prioritert for fastsettelse, og vi vil ta initiativ for å starte operasjonaliseringen så snart forskriften er fastsatt.