Bevilgning og utbetaling

Siden 2015 er det blitt bevilget 640,5 millioner til de tre ovennevnte tilskuddsordningene. Samlet bevilgning til Tilskudd til havnesamarbeid ordningen var i perioden 2015-2020 var 63 millioner kroner. Tilskudd til nærskipsfart, tidligere omtalt som Tilskudd til overføring av gods fra vei til sjø, har frem til og med inneværende år fått bevilget til sammen 326,6 millioner kroner. Tilskuddsordningen for effektive og miljøvennlige havner har frem til og med inneværende år fått bevilgninger på 250,9 millioner kroner.

Tabellen under viser differansen mellom tilskuddsordningenes bevilgning og utbetalinger i perioden. Felles for alle er at bevilgningene i sum overstiger utbetalingene. Avviket er størst for Tilskudd til nærskipsfart, der avviket er på om lag 70 prosent. Forklaringen på dette ligger i ordningens utbetalingsprofil, der tilskuddsmottakerne mottar støtten etterskuddsvis over flere år basert på mengde overført gods. Tilsagn om tilskudd som forutsetter høyere overføringer enn det som realiseres, vil ende opp med lavere utbetalinger enn antatt ved oppstart av prosjektet. Forsinkelser i oppstart av prosjekter og reduksjoner i tilsagn som følge av lavere godsoverføring, vil også kunne føre til mindre utbetalinger sammenlignet med bevilgede midler.

Tilskudd til havnesamarbeid

Tilskuddsordningen for havnesamarbeid ble etablert i 2015, og ble forvaltet med en årlig ramme på om lag 10 millioner kroner frem til 2020. Ordningen kom inn under reglene for bagatellmessig støtte i EU sitt statsstøtte regelverk, så det var ikke behov for en egen notifisering av ordningen hos ESA. Tilskuddsordningen ble evaluert av Oxford Research i samarbeid med Vista Analyse i 2018.

Hovedkonklusjonen i evalueringen var at ordningen hadde resultert i mange gode prosjekter basert på nye samarbeidsrelasjoner mellom havner, speditører, konsulenter og private systemutviklere. Det ble utviklet samarbeidsløsninger mellom havner om ulike funksjoner, som i stor grad bidro til mer effektiv drift. Tilskuddsordningens måloppnåelse, som har vært å styrke havnenes konkurransekraft, og derigjennom mer gods på sjø, ble likevel betegnet som begrenset.

Kystverket sin erfaring med denne tilskuddsordningen er at den ga støtte til mange viktige og gode samarbeidsprosjekter i mindre havner, som mangler eller har svært små egne utviklingsressurser. Med bakgrunn i kunnskapsgrunnlaget, mellom annet fra NTP-godsanalyse, har Kystverket fremholdt betydningen av en desentralisert havnestruktur, som vesentlig for sjøtransportens markedsandeler og regional utvikling. Ordningen kan betraktes som et virkemiddel for å understøtte en desentralisert havnestruktur og intermodalitet.

Tilskudd til nærskipsfart (godsoverføring fra vei til sjø)

Tilskudd til nærskipsfart er innrettet mot redere innad i EØS for etablering av nye sjøtransporttilbud som kan konkurrere med veitransport. Det har i tidsrommet 2017-21 kommet inn til sammen 37 søknader, og det er så langt gitt tilskudd til 10 nye ruter. Prosjekter som mottar tilskudd må sannsynliggjøre at prosjektet vil flytte gods fra vei til sjø, er avhengig av støtten for at prosjektet realiseres, samt sannsynliggjøre at prosjektet vil drives videre etter støtteperioden. Effekter og måloppnåelse med denne ordningen vil være knyttet til de langsiktige virkningene ut over støtteperioden. Støtten kan mottas i maksimalt tre år, og utbetales på grunnlag av dokumentert godsoverføring.

Det er til og med 2021 gitt tilsagn om støtte på 230 millioner kroner i støtte til de 10 prosjektene som er blitt innvilget. Av disse er åtte prosjekt avsluttet, ett er pågående og ett skal starte opp i mai 2022. Blant de avsluttede prosjektene har fire fått tilsagnene trukket tilbake og fire er gjennomført. Av de fire som er gjennomført, er det ett som ikke ble videreført etter tilskuddsperioden. Størrelsen på det enkelte tilskuddet baserer seg i stor grad på søker sine egne beregninger av mulig godsoverføring.

Som en del av den oppfølgende kontrollen blir tilsagnene nedjustert underveis i støtteperioden, dersom det viser seg at prosjektene ikke vil kunne nå de estimerte overførte godsmengdene innenfor støtteperioden. En slik nedjustering kan også bli aktuelt dersom prosjektene avsluttes før støtteperioden er ferdig. De utbetalingene som til nå er foretatt er med grunnlag i dokumentasjon på overføring av rundt 1 million tonn gods fra vei til sjø.

Redere som mottar støtte må dokumentere at godsoverføringen skjer fra vei til sjø, og mottar støtte etter en avregning mot faktisk overført gods. Et gjennomgående trekk er at realisert godsoverføring ligger godt under det som har ligget til grunn for tilsagnene, noe som har medført en mindre utbetaling enn tildelte rammer. Ettersom støtten utbetales over flere år, følger det økonomiske forpliktelser med ordningen, som ved utgangen av 2022 ventes å være 90 millioner kroner i tråd med tilskuddsordningens tilsagnsfullmakt. Som følge av avkortninger i støtte, er det per 31.12.2021 utbetalt 70,8 millioner fra ordningen. Utestående forpliktelser utgjør om lag 50 millioner kr. Prognosen for utbetaling i 2022 er 26,9 millioner kroner. Ved utløp av 2022 kan det være utbetalt kr. 96,1 millioner kroner, noe som tilsvarer utbetaling av rundt 30 prosent av bevilgede beløp.

Tilskuddsordningen ble systematisk evaluert av Kystverket i 2018, og senere følge-evaluert i 2021. Hovedkonklusjonen fra evalueringene, og slik Kystverket vurderer ordningens fortsatte berettigelse, er at den er et viktig virkemiddel som bidrar til godsoverføring. Det er imidlertid ikke til å legge skjul på at erfaringsgrunnlaget klart viser at det er svært tungt å oppnå resultater i form av etablering av nye ruter, med et gods- og fraktgrunnlag som er kommersielt drivverdig i et konkurranseutsatt og prispresset fraktmarked.

Tilskudd til effektive og miljøvennlige havner

Tilskuddsordningen for effektive og miljøvennlige havner skal bidra til å effektivisere logistikkjeden gjennom investering i havn, og som dermed gjør sjøtransporten mer konkurransedyktig. Målgruppen for ordningen er private og offentlig eiere og operatører av allment tilgjengelige havner, og ordningen er utformet i henhold til gruppeunntak for investering i havner, og er dermed ikke notifisert i ESA.

Kystverket mottok 23 søknader det første virkeåret 2019. Søknadene utgjorde et samlet omsøkt beløp på kr. 162 millioner. Det ble gitt tilsagn om tilskudd på til sammen 43,7 millioner kroner fordelt på fem prosjekter. I 2020 mottok Kystverket 19 søknader på til sammen 183 millioner kroner. Det ble samme år gitt tilsagn om tilskudd på til sammen 60 mill. kroner fordelt på fem prosjekter. I 2021 mottak Kystverket 25 søknader på til sammen 312 millioner kroner, og det ble gitt tilsagn om tilskudd på til sammen 71,8 millioner kroner fordelt på sju prosjekter.

Det er til og med 2021 gitt tilsagn om støtte på 117,5 milliner kroner i støtte til de 17 prosjektene som er blitt innvilget. Tabell 1 viser at utbetalingene ligget lavere enn tilsagnene, noe som skyldes at prosjektene i noen tilfeller er blitt forsinket, eller endret i forhold til vilkårene slik at tilsagn nedjusteres.

Et uttrykk for den samfunnsøkonomiske gevinsten er summen av de effektiviseringsgevinster som avledes av hver av tilskuddsmottakerne sine investeringer. En har sett at de prosjektene som har blitt prioritert har utmerket seg med svært høy anslått netto nytte, og til dels svært høy netto anslått nytte per budsjettkrone. Det er en forutsetning i ordningen at tilskuddene skal være utløsende, noe som innebærer at investeringene ikke ville blitt realisert uten tilskudd. Dette har ligget som en forutsetning for tildeling av tilskudd. Det står likevel som en hovederfaring med tilskuddsordningen at den har stimulert til effektivisering av havneoperasjoner, og det er all grunn til å forvente ytterligere ringvirkninger av de impulsene tilskuddene har gitt opphav til, i form av mulige smitteeffekter på innovasjon og nyskaping i logistikkjeden.

NTP 2022-2033

I NTP (2022-2033) ligger både Tilskudd til nærskipsfart og Tilskudd til effektive og miljøvennlige havner inne i hele perioden. Tilskuddordningenes respektive rammer fremgår ikke eksplisitt, men utfra de tall som er oppgitt for Kystverket, kan rammefordelingen og størrelsen på årlige bevilgninger utledes som vist i tabell 2.

Slik føringene i NTP (2022-2033) kan tolkes vil Tilskuddsordning til effektive og miljøvennlige havner bli spesielt prioritert. Årlig ramme kan forventes å øke til over 200 millioner kroner årlig. Bevilgningene til Tilskuddsordning for nærskipsfart antas å ligge på 40-50 millioner kroner årlig i hele NTP-perioden.

For hele tidsrommet fra 2015 til utløpet av inneværende NTP-periode, summerer de realiserte og planlagte bevilgningene til tilskuddsordninger for sjøtransport seg til 2857,5 millioner kroner.

Virkemidler og måloppnåelse

Det går en klar linje fra nærskipsfartsstrategien fremlagt i 2013, til de tre siste rulleringene av NTP, når det gjelder tilskudd som virkemiddel for å få realisert ambisjoner om å få overført gods fra vei til sjø. Samlet sett kan dette betraktes som en oppfyllelse av løftet om «3 milliarder til mer gods på sjø», rent bortsett fra at innfrielse vil kunne bli i 2033 i stedet for 2023.

Som forvalter av så store og vesentlige midler som disse tilskuddsordningene representerer, må Kystverket sikre måloppnåelse gjennom etablering av god risikostyring og internkontroll. Det er viktig med kritisk evaluering og systematisering av erfaringer gjennom løpende evaluering. Det forutsetter at det allokeres tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til forvaltningen, og at det løpende vurderes hvordan ordningene kan forenkles og forbedres. En god dialog med næringen er i den sammenheng et effektivt verktøy. Økonomiregelverket i Staten stiller krav til internkontroll som del av mål- og resultatstyringen. I Kystverket er internkontroll en integrert del av virksomhetsstyringen, og skal sikre måloppnåelsen.